一、编制背景

低空经济是在低空空域内（通常为1000米以下，根据实际需要可延伸至不超过3000米），以民用有人驾驶和无人驾驶航空器为主体，以载人、载货及其他作业等多场景低空飞行活动为牵引，辐射带动商业活动或公共服务领域融合发展的一种综合性新经济形态。

（一）政策背景。从国家层面看。我国低空经济的发展政策历程可追溯到2010年，国务院、中央军委印发《关于深化我国低空空域管理改革的意见》，当时低空经济主要集中在军事侦察和攻击等特定领域。2021年2月，低空经济首次被写入《国家综合立体交通网规划纲要》，标志着低空经济正式上升为国家战略。2023年12月，中央经济工作会议将低空经济正式列为战略性新兴产业。2024年被业界认为是“低空经济元年”。2024年1月1日，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》正式施行，明确划分出适飞空域；2月，中央财经委员会第四次会议强调，鼓励发展与平台经济、低空经济、无人驾驶等结合的物流新模式；3月5日，全国两会把低空经济作为国民经济新增长引擎首次写入政府工作报告；3月27日，工业和信息化部、科学技术部、财政部、中国民用航空局等部门印发的《通用航空装备创新应用实施方案（2024—2030年）》，提出到2030年推动低空经济形成万亿级市场规模；3月29日，中国民用航空局在国务院新闻办公室推动低空经济发展专题新闻发布会上提出，将重点开展“配合有关部门做好空域分类和低空空域管理改革试点经验的推广”等多项工作；7月21日，党的二十届三中全会明确提出要发展通用航空和低空经济；7月30日，中央政治局集体学习会议上，习近平总书记强调，要做好国家空中交通管理工作，促进低空经济健康发展；12月25日，国家发展改革委宣布成立低空经济司，负责拟订并组织实施低空经济发展战略、中长期发展规划，提出有关政策建议，协调有关重大问题；同时国务院办公厅12月25日印发《关于优化完善地方政府专项债券管理机制的意见》（国办发〔2024〕52号），提出将低空经济等新兴产业基础设施纳入专项债券“正面清单”用作项目资本金范围。从地方层面看。各级地方政府积极响应中央号召，全国26个省份和深圳、广州、成都、苏州、珠海等城市2024年政府工作报告对发展低空经济作出部署。四川、海南、湖南、江西、安徽5省被确定为全国首批低空空域管理改革试点省份。23个省、市发布了低空经济行动方案或实施意见并推出相应支持措施。广西壮族自治区政府办公厅9月29日印发《广西低空经济高质量发展行动方案（2024—2026年）》，提出到2026年底，低空飞行基础设施不断完善，应用场景规模化运营，低空装备产业链基本形成。

（二）发展基础。桂林市具有低空经济发展的独特资源和基础条件，具备先天优势和巨大潜力，推动低空经济发展，前景光明、意义重大。

一是地理区位及交通基础。桂林是全国性综合交通枢纽城市、商贸服务型国家物流枢纽。桂林两江国际机场是国内重要的旅游枢纽机场，拥有全国首家设在地级市的航空公司—桂林航空。高铁营运里程420公里，占广西高铁通车总里程近1/4。桂林地形复杂、地貌多样、气候温和，适合开展无人驾驶飞行器多领域的应用场景测试，便于与粤港澳大湾区低空经济产业高地连接，提供无人驾驶飞行器多应用场景测试和配套服务，便于向东盟各国输出产品、服务、技术、人才，拓展东盟低空经济市场。

二是产业基础。桂林电子信息、先进装备制造、生物医药及医疗器械、生态食品四大主导产业占规模工业总产值的比重超过50%，智能终端、光通信等产业集群加快成型。规模以上高技术制造业占规模以上工业增加值的比重达24.4%。产业园区基础设施、土地收储、标准厂房“三大会战”持续推进，园区产业聚集度达95%。拥有桂林航天电子、长虹机械厂、长海科技、曙光院等与低空经济紧密关联的企业，低空经济规模超过50亿元，低空经济产业链雏形初显。

三是科创和人才基础。桂林连续两年进入全国城市创新能力百强，国家级专精特新“小巨人”数量排全区第1，高新技术企业、瞪羚企业数量排全区前列。现有13所驻桂林高校，在校大学生约27.6万人，在校生人数排全国地级市前3；开设有飞行器动力、飞行器制造、电子通信、信息技术等专业；有15家科研院所、61家国家级创新平台，在智能感知、空天信息智能通信、航空复合材料、遥感与低空探测等领域拥有一批科研成果。

四是应用场景基础。阳朔县开通十里画廊、遇龙河、漓江等5条经典低空游览航线，获得热气球短途空中游览自由飞行资格，具备低空飞行起降点等基础设施条件，已形成载人飞艇、直升机、热气球、动力滑翔伞等低空观光和体验飞行业态。无人机巡检广泛应用于环境生态质量、供电线路、水果种植基地、林业等领域。

为贯彻落实党中央、国务院，自治区党委、政府和市委、市政府关于发展低空经济的决策部署，抢抓低空产业密集创新和高速增长的战略机遇，加快探索低空经济新业态新模式，显著提升桂林市低空经济引领示范、辐射带动能级，市发展改革委牵头编制了桂林市低空经济高质量发展实施方案（2025—2027年）（送审稿）（以下简称“实施方案”）。

二、起草过程

《实施方案》编制从2024年9月开始，主要参考自治区行动方案和广东、浙江、江苏等先行地区低空经济发展经验和举措以及桂林市低空经济产业发展的特点和实际需求。编制过程中共开展了5次集中研讨，赴民航桂林空管局、民航桂林监管站和飞宇、智神等有关企业开展了实地调研，同时参与了市人民政府与亿航、北投集团等企业座谈，听取各方建议，形成《实施方案》初稿，经过先后两次征求各方意见，并在市发展改革委门户网站面向社会公开征求意见，共收到44条意见建议，进行了充分吸纳并修改完善，同时通过了市市场监管局公平性竞争审查、市发展改革委内部合法性审查，经市发展改革委党组会会议审议通过后，形成本《实施方案》（送审稿）。

三、主要内容

《实施方案》包括3个部分：

第一部分是发展基础及总体目标。阐述了桂林市低空经济发展发展基础，提出总体目标。

（一）发展基础方面。桂林市在地理区位及交通、产业、科创和人才、应用场景4个方面具备发展低空经济的较好基础。

（二）总体目标方面。主要考虑四个方面。

一是产业能级大幅跃迁。到2027年，引育低空经济产业企业3家，聚集产业链相关企业50家，产业规模突破百亿元。主要考虑：自治区行动方案中提出“培育低空经济产业链链上企业200家以上，其中力争民营企业数量不少于100家，力争低空经济规模达到500亿元以上”。从桂林市看，桂林四大主导产业占规模工业总产值比重超过50%，智能终端、光通信等产业集群加快成型，高技术制造业占规模以上工业增加值的比重接近1/4。在低空经济产业规模方面，目前我市在库的制造业企业中，约有30家电力、电子信息、机械、汽车及零部件等行业企业（如飞宇、星辰等）和低空经济产业链有关，这30家企业产值规模约225个亿；参照中山、昆明等地经验，225亿元产值当中有25%与低空经济直接相关，估算产值45亿元；加上长海、长虹等未入统的涉军企业产值，以及阳朔初具规模的低空经济场景应用带来的相关产值，估算目前桂林低空经济规模已经超过50亿元，具备完成2027年目标基础。

二是基础设施互联互通。到2027年，力争建成载人无人机、无人机、直升机、eVTOL等低空飞行器起降场点70个以上、低空飞行服务站3个以上，新建通航机场2个以上。主要依据民航桂林监管局提供的专业建议。

三是管理机制运转顺畅。到2027年，“军地民”三方协调管理机制、低空飞行全过程监管体系基本建立，低空飞行综合管理服务平台投入运营。主要考虑跟自治区行动方案要求保持衔接。

四是低空场景丰富多元。到2027年，在农文体旅、公共服务、交通接驳、教育培训、物流配送等领域打造一批“低空+”示范应用场景，培育低空旅游及物流配送航线5条以上。主要考虑目前桂林低空场景应用已具备一定基础，阳朔县已经开通十里画廊、遇龙河、漓江等5条经典低空游览航线，获得热气球短途空中游览自由飞行资格，具备低空飞行起降点等基础设施条件，已形成载人飞艇、直升机、热气球、动力滑翔伞等低空观光和体验飞行业态。无人机巡检广泛应用于环境生态质量、供电线路、水果种植基地、林业等领域。

第二部分是重点任务。围绕以上四个方面发展目标，提出实施产业能级提升、基础设施夯实、空域资源盘活、场景应用拓展、支撑体系建设五大行动17条措施。一是产业能级提升行动，包括坚持引培并举、加快建设低空经济特色产业基地、增强关键核心技术创新能力3条措施。二是基础设施夯实行动，包括统筹建设低空地面基础设施、构建低空智联网2条措施。三是空域资源盘活行动，包括建立健全低空空域管理协调机制、完善低空监管服务平台2条措施。四是场景应用拓展行动，包括“低空+文体旅游”“低空+物流”“低空+交通接驳”“低空+农业”“低空+公共服务、应急服务”“低空+教育培训”6条措施。五是支撑体系建设行动，包括加快规划编制、制定相关标准和管理办法、强化财政金融协同支持、积极开拓东盟市场4条措施。